بودجه وزارت آموزشوپرورش از اوایل دهه ۷۰ به‌تدریج به یکی از چالش‌های مهم نظام بودجه‌ریزی و مدیریتی در دولت‌های مختلف بدل شده و کمبود منابع ضروری و اجتناب‌ناپذیر همواره باعث نگرانی‌ها و اعتراض صنفی فرهنگیان بوده، هرچند در برخی از سال‌ها اندک گشایش‌هایی صورت پذیرفته و شرایط بهتر شده اما هیچ زمانی نیاز واقعی این وزارتخانه تأمین نشده است.
کارشناسان حوزه آموزش همواره در گفت‌و‌گو با «رسانه‌ها» این نقد را مطرح کرده‌اند که «شواهد متعددی نشان می‌دهد تخصیص و تأمین بودجه آموزشوپرورش نامتناسب است و کفاف هزینه‌های اصلی و غیرقابل‌اجتناب را نیز نمی‌دهد، اما سؤال مهم این است که ریشه این وضعیت در کجاست؟ و سهم هر یک از نهاد‌های دخیل در فرآیند تدوین و تصویب بودجه به چه میزان است؟ حوزه ستادی آموزشوپرورش به‌عنوان پیشنهاد‌دهنده بودجه، سازمان برنامهوبودجه به‌عنوان تجمیع کننده و تعدیل‌گر پیشنهاد بودجه دستگاه‌ها و تدوین‌کننده لایحه بودجه کشور و مجلس شورای اسلامی به‌عنوان تصویب‌کننده نهایی بودجه هر‌کدام نقش قابل‌توجهی در این فرآیند دارند. اما اینکه نقش اصلی و محوری بر عهده کدام‌یک از این سه بخش است، سؤالی است که نیاز است به پاسخ آن بیندیشیم.»
به باور کارشناسان، «نگاهی به وضعیت بودجه آموزشوپرورش در دوره‌های مختلف نشان می‌دهد که مشکل بودجه ناکافی آموزشوپرورش یک مسئله مشترک در تمامی دولت‌ها و مجلس‌ها بوده است و اگر احیانا گشایش اندکی در برخی دوره‌ها رخ‌داده است ناشی از قدرت و روابط شخصی وزیر با متولیان بودجه یا رئیس دولت بوده است و تأمل در فرآیند تدوین و تصویب لایحه بودجه نشانگر غلبه فرهنگ چانه‌زنی و تقدم روابط بر اولویت‌های ملی است که متأسفانه در این فرآیند نادرست سهم آموزشوپرورش به‌تناسب جمعیت تحت پوشش آن همواره کمتر از میزان استحقاق بوده است.»
حجت‌الله بنیادی، پژوهشگر آموزش: تکرار خطا‌ها و نواقص بودجه سال‌های قبل در بودجه سال آینده
امسال هم وضعیت از این قاعده کلی مستثنی نیست و حجت‌الله بنیادی، پژوهشگر آموزش درباره بودجه سال آینده این وزارتخانه، نکات مهمی را در قالب یادداشت، برای «روزنامه رسالت» به رشته تحریر درآورده که در ادامه ازنظر می‌گذرانید.
لایحه بودجه مهم‌ترین سندی است که نشان می‌دهد هر دستگاهی به چه میزان به تحقق اهداف، تکالیف قانونی و برنامه‌های خود توجه دارد. اما در لایحه بودجه آموزشوپرورش ارتباط مشخص و شفاف میان اهداف و تکالیف قانون برنامه هفتم و سند تحول بنیادین دیده نمی‌شود و خطا‌ها و نواقص بودجه سال‌های قبل در آن تکرار شده است.
نقاط قوت و ضعف بودجه ۱۴۰۴
از نقاط قوت لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ کل کشور، رشد بیشتر اعتبارات هزینه عمومی و متفرقه آموزشوپرورش نسبت به تعداد زیادی از وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها است. درحالیکه اعتبارات (عمومی- هزینه‌ای) تعداد زیادی از وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها دارای رشد منفی و کاهش اعتبارات نسبت به سال گذشته بوده‌اند، رشد ۴۶ درصدی اعتبارات هزینه‌های عمومی و متفرقه آموزشوپرورش نسبت به رشد ۳۱ درصد کل اعتبارات هزینه عمومی و متفرقه دولت نشان‌دهنده توجه بیشتر دولت به حل مسائل و پیشرفت آموزشوپرورش است. رشد کل اعتبارات هزینه عمومی (بدون متفرقه) مطابق ارقام مندرج در جدول (۷) لایحه ۱۴۰۴ وزارت آموزشوپرورش در سال ۱۴۰۳ حدود ۱۳ درصد بوده که در سال ۱۴۰۴ به ۴۲ درصد افزایش پیداکرده است. در لایحه سال ۱۴۰۴ بودجه آموزشوپرورش استان‌ها و اعتبارات تملک سازمان نوسازی مدارس رشد نسبتا قابل‌توجهی نسبت به سال قبل دارد که از نقاط قوت لایحه است. کاهش رشد اعتبارات برخی از بخش‌های ستادی و سازمان‌های وابسته که مأموریت آن‌ها ابهام دارد از محاسن لایحه ۱۴۰۴ است، اما در‌عین‌حال رشد اعتبارات برخی سازمان‌ها با‌توجه‌به عملکرد و نحوه ارائه خدمات آن‌ها از نقاط ضعف لایحه است. رشد اعتبارات هزینه عمومی حوزه ستادی وزارت آموزش در سال ۱۴۰۳ بیش از ۱۶۶ درصد بود که در سال ۱۴۰۴ به ۳۱ درصد کاهش‌یافته است. اعتبار عمومی سازمان استعداد‌های درخشان، در حالی با رشد بیش از ۱۱۷ درصدی از ۱۵۷ میلیارد تومان به ۳۴۰ میلیارد تومان افزایش‌یافته است که توزیع جغرافیایی این مدارس ناعادلانه است و افزایش اعتبارات این سازمان در چنین شرایطی و باوجود دریافت شهریه از دانش‌آموزان مغایر با عدالت آموزشی است.
رویکردهای نادرست در لایحه بودجه
باوجود اهتمام بی‌سابقه رئیس‌جمهور برای حل مسائل آموزشوپرورش و فرصت بی‌نظیری که به‌واسطه حضور مستقیم ایشان در جلسات متعدد برای آموزش و پرروش ایجادشده، ساختار بودجه این وزارتخانه همچنان غیرعلمی و نامناسب است. اعتبارات ادارات کل آموزشوپرورش استان‌ها در لایحه بودجه ۳۲۰ هزار میلیارد تومان است، درحالیکه برآورد و پیشنهاد وزارت آموزشوپرورش برای این ردیف ۴۷۶ هزار میلیارد تومان است. اختلاف ۱۵۶ هزار میلیارد تومانی میان برآورد وزارت آموزشوپرورش و سازمان برنامهوبودجه کشور نشان‌دهنده یک خلأ بزرگ و نبود ساختار و چارچوب شفاف علمی برای تدوین لایحه بودجه آموزشوپرورش است. نکته قابل‌تأمل اینکه هیچ از یک سازمان پژوهش‌های وابسته به آموزشوپرورش، سازمان برنامهوبودجه و مجلس شورای اسلامی در خصوص صحت یا عدم صحت روش برآورد و محاسبه اعتبارات و بروز اختلاف تقریبا ۵۰ درصدی میان برآورد این دو بخش دولت واکنشی نشان نداده و همانند سال‌های قبل در خصوص بررسی و شفاف‌سازی دلایل کسر بودجه و برآورد‌های نادرست اعتبارات وزارت آموزشوپرورش سکوت پیشه کرده‌اند. رویکرد نادرست دیگری که در لایحه بودجه ۱۴۰۴ نیز تکرار شده است، اختصاص یک ردیف مستقل برای اجرای سند تحول بنیادین آموزشوپرورش است. غافل از اینکه سند تحول چیزی غیر از اصلاح برنامه‌های جاری آموزشوپرورش از نظام تربیت‌معلم تا بودجه‌ریزی و از تدوین محتوا تا آموزش مجازی و ساختوساز مدارس نیست. لذا تنها راه اجرای سند تحول طراحی تمام برنامه‌ها و توزیع تمام اعتبارات بودجه بر مبنای اهداف و اولویت‌های سند تحول است که لایحه بودجه ۱۴۰۴ با آن بیگانه است و در سال آینده نیز اعتبار ردیف سند تحول به تحقق این سند کمکی نخواهد کرد و همانند گذشته برای فعالیت‌های کم نتیجه، شعاری و تشریفاتی صرف خواهد شد.
چشم‌انداز بودجه آموزشوپرورش در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس
مرکز پژوهش‌های مجلس نیز در گزارشی که بخش‌هایی از آن در رسانه‌ها منتشرشده، بودجه این وزارتخانه را موردنقد و بررسی قرار داده و نوشته است: «مجموع اعتبارات وزارت آموزشوپرورش در لایحه بودجه سال آینده به میزان ۴/۷۵۱/۲۵۴/۹۱۷ میلیون رالب است که از رشد ۶۷/۸۳ درصدی نسبت به بودجه سال جاری حکایت دارد.»
این گزارش در ادامه متذکر شده است که با این اعتبارات سهم آموزشوپرورش از بودجه عمومی دولت ۸/۸۲ است که کاهش آن نسبت به سال ۱۴۰۳ به دلیل تفاوت جمع مصارف بودجه عمومی دولت حاصل از یکپارچه‌سازی و لحاظ شدن برخی اعتبارات در سقف بودجه (فرا بودجه) نسبت به سال‌های گذشته است. البته علیرغم افزایش قابل‌توجه در بودجه سال آتی وزارت آموزشوپرورش، همچنان این اعتبارات پاسخگوی نیاز واقعی این وزارتخانه نبوده است. برآورد بودجه موردنیاز خود وزارت آموزشوپرورش در سال آینده، معادل ۷۹۵ هزار میلیارد تومان اعلام‌شده است. بنابراین رقم اختصاص‌یافته در لایحه، ۳۲۰ هزار میلیارد تومان با آنچه که وزارتخانه محاسبه کرده اختلاف دارد. بررسی بازوی پژوهشی مجلس نشان می‌دهد این اختلاف احتمالا خود را در پرداخت حقوق و دستمزد فرهنگیان در سال آینده نمایان می‌کند.
این مرکز در بخش دیگری از این گزارش عنوان کرده است که در ردیف‌های بودجه وزارت آموزشوپرورش، اعتبارات ساختوساز مدارس تحت تأثیر برنامه هفتم پیشرفت افزایش سه برابری داشته است، بااین‌وجود اعتبارات برآورد شده نسبت به تکالیف برنامه کمتر است و در این صورت نمی‌توان انتظار برآورده شدن آن‌ها را داشت. در لایحه بودجه ۱۴۰۴ همچنین مبالغی برای پاداش پایان خدمت بازنشستگان کل کشور و پرداخت دیون فرهنگیان بازنشسته ناشی از رتبه‌بندی معلمان در نظر گرفته‌شده است که هنوز تا پرداخت کامل مطالبات فرهنگیان ۲۲ هزار میلیارد تومان تفاوت دارد.
در ادامه این گزارش اشاره‌شده به اینکه اعتبارات ردیف «ادارات کل آموزشوپرورش استان‌ها» که درواقع حقوق و دستمزد معلمان سراسر کشور است، با افزایش ۴۷ درصدی به ۳۲۰ هزار میلیارد تومان رسیده. این در حالی است که برآورد این ردیف بر اساس استعلام به‌عمل‌آمده از وزارت آموزشوپرورش حدودا ۴۷۶ هزار میلیارد تومان است. این کم‌برآوردی گویای آن است که در سال آینده نیز همچون سال‌های گذشته پرداخت حقوق و دستمزد فرهنگیان به‌ویژه در ماه‌های انتهایی سال با مشکل و چالش مواجه بوده و نیازمند تخصیص مازاد است.
در لایحه بودجه سال آتی مجموعا ۸۵ هزار میلیارد تومان برای پرداخت پاداش پایان‌خدمت بازنشستگان کل کشور در نظر گرفته شده است که براساس اطلاعات دریافتی از سازمان برنامهوبودجه حدود ۶۲ هزار میلیارد تومان از این مبلغ ویژه بازنشستگان آموزشوپرورش است. تأمین تمامی مبلغ تخمین‌زده شده برای بازنشستگان آموزشوپرورش با‌توجه‌به مطالبات و نارضایتی انباشته‌شده ضروری است و از سویی با توجه به اینکه قانون برنامه هفتم پیشرفت به فرهنگیان رتبه‌های استادیار معلم و بالا‌تر اجازه می‌دهد ضمن دریافت پاداش بازنشستگی بدون اعمال فرآیند بازنشستگی خدمت خود را ادامه دهند، احتمال آن وجود دارد که حجم درخواست‌های دریافت پاداش پایان خدمت بیش از سال‌های گذشته باشد.
دیگر یافته‌های این گزارش حاکی از آن است که بودجه تملک دارایی‌های سرمایه‌ای سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس به ۳۲/۹ هزار میلیارد تومان رسیده که به معنای رشد ۱۷۷ درصدی (۲۱۱/۰۲۲/۶۸۷ میلیون ريال) است. همچنین اعتبارات «فعالیت‌های پرورشی و امور تربیتی دانش‌آموزان» با کاهش ۲۳ درصدی نسبت به سال گذشته از ۱۵/۲۰۱/۲۳۲ میلیون ريال (۱/۵ هزار میلیارد تومان) به ۱۱/۷۵۰/۰۰۰ میلیون ريال۲ (۱/۱ هزار میلیارد تومان) رسیده است. با این حساب سرانه فعالیت‌های پرورشی هر دانش‌آموز با احتساب جمعیت ۱۳/۵۱۳/۸۰۱ دانش‌آموزان مدارس دولتی به میزان ۸۶/۹۴۸ تومان خواهد بود. به نظر می‌رسد سازمان برنامهوبودجه بخشی از اعتباراتی را که هرساله به فعالیت‌های پرورشی اختصاص می‌یافت، در جدول ۹ (متفرقه اعمال نشده) به طرح نماد اختصاص داده است؛ و همچنین به طرح «بهداشت، سلامت و تربیت‌بدنی مدارس» چراکه ردیف مختص به این طرح، نسبت به سال پیش ۹۲ درصد افزایش پیداکرده است.
در بخش دیگری از این گزارش آمده که بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۴ در نسبت با قانون برنامه هفتم پیشرفت گویای آن است که هرچند مصوباتی که موجب تنظیم‌گری مالی بوده‌اند اعمال‌شده و به بخشی از تکالیف جزئی نیز اعتباراتی تخصیص‌یافته است، اما اعتبارات دستگاه‌ها متناسب با تکالیف و اهداف مندرج در برنامه هفتم نیست و این به معنای آن است که با احتمال بسیار زیاد تکالیف برنامه هفتم در حوزه‌هایی همچون نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس انجام‌نشده باقی خواهد ماند. همین وضعیت را می‌توان در خصوص تکالیف دیگری همچون افزایش ۲۵ درصدی ظرفیت دانشگاه فرهنگیان موضوع جزء ۲ بند ث ماده ۹۲ قانون برنامه هفتم پیشرفت به تصویر آورد. درمجموع می‌توان نتیجه گرفت که هرچند دولت به دنبال آن بوده است که برخی از احکام برنامه هفتم پیشرفت را در لایحه بودجه اعمال نماید، اما احتمالا به دلیل کمبود منابع مالی تنها موفق به پوشش برخی از جزئیات احکام و تکالیف مرتبط با تنظیم‌گری‌های مالی شده و در ایجاد بستر اعتبارات مالی برای اجرای احکام اصلی، ناموفق بوده است.
در این گزارش بیان‌شده که باوجودآنکه در بند «پ» ماده ۹۲ قانون برنامه هفتم پیشرفت دولت مکلف شده بود که «معادل کمک‌های تحقق‌یافته خیرین جهت تکمیل طرح‌های نیمه‌تمام آنان» را در لوایح بودجه منظور نماید، اما این اعتبارات اکنون به‌صورت کامل در لایحه دیده نشده است. بر اساس گزارش‌های اخذشده از سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس پیش‌بینی می‌شود که حداقل ۲۵ هزار میلیارد تومان برای انجام این تکلیف موردنیاز بوده است.
روند کاهشی مقدار بودجه تخصیصی از نگاه دانشگاه فرهنگیان
در این میان، مرکز بسیج دانشجویی دانشگاه فرهنگیان نیز بودجه آموزشوپرورش را آسیب‌شناسی کرده و خطاب به نمایندگان مجلس شورای اسلامی نکاتی را متذکر شده است.
به روایت این مرکز، روند تخصیص اعتبارات به آموزشوپرورش در سال‌های متوالی نشان‌دهنده نوعی کم‌توجهی به جایگاه بنیادین این حوزه است. در شرایطی که وزارتخانه با چالش‌هایی مانند کمبود نیروی انسانی، فرسودگی و… روبه‌رواست و نیازمند افزایش زیرساخت‌های کیفی برنامه‌های آموزشی است، بودجه اختصاص‌یافته نه‌تنها پاسخگوی این نیاز‌ها نیست، بلکه مقدار بودجه تخصیصی روند کاهشی را طی کرده است.
این مرکز با تأکید براینکه سند تحول بنیادین به‌عنوان یک سند بالادستی، باید محور اصلی تمامی سیاست‌ها و برنامه‌های آموزشی کشور باشد، نوشته است: بررسی بودجه اختصاص‌یافته به آن در لایحه بودجه ۱۴۰۴ نشان می‌دهد که تنها یک همت (هزار میلیارد تومان) برای سند تحول در نظر گرفته شده است؛ درحالیکه بر اساس برآورد‌های واقعی، حداقل بودجه موردنیاز برای اجرای این سند ۲/۶ همت است. عدم توجه به بند‌های سند تحول نیز ایراد دیگری است که بر لایحه بودجه ۱۴۰۴ وارد است. به‌عنوان‌مثال طبق هدف کلان ۲ فصل پنجم، ارتقای نقش نظام تعلیم و تربیت در رشد و تعالی کشور نیازمند تخصیص بودجه مناسب برای اجرای برنامه‌های فرهنگی و تربیتی است؛ درحالیکه در لایحه ۱۴۰۴، بودجه مربوط به امور پرورشی بسیار کمتر از نیاز واقعی برآورد شده است. کاهش نگران‌کننده بودجه فعالیت‌های پرورشی و تربیتی نیازمند بازنگری فوری است. بر اساس قانون بودجه ۱۴۰۳، اعتبارات این ردیف ۱/۵ هزار میلیارد تومان تعیین‌شده بود؛ اما سازمان برنامهوبودجه در لایحه ۱۴۰۴ تنها ۱/۱ هزار میلیارد تومان پیشنهاد داده است. این رقم نه‌تنها ۲۳ درصد کمتر از سال گذشته است، بلکه با پیشنهاد وزارت آموزشوپرورش (۱۸ همت) نیز ۹۴ درصد فاصله دارد.
این درحالیکه است که عدم توجه به برنامه‌های پرورشی و مسئله سند تحول بنیادین می‌تواند چالش‌های متعددی را به همراه داشته باشد. بی‌مهری به سند تحول به‌طور مستقیم بر کیفیت و اثربخشی نظام آموزشی تأثیر می‌گذارد. یکی از این چالش‌ها کندی در اجرای برنامه‌های تحول‌آفرین است که به دلیل عدم تخصیص منابع کافی، اهداف تربیتی و آموزشی مندرج در این سند محقق نمی‌شوند. همچنین، کمبود اعتبارات لازم منجر به کاهش کیفیت آموزشوپرورش می‌شود و این امر می‌تواند به افت سطح علمی دانش‌آموزان منجر گردد. علاوه بر این، اختصاص ردیف مجزا برای سند تحول به‌جای بودجه‌ریزی یکپارچه، نشان‌دهنده عدم همسویی بین بودجه‌ریزی و سیاست‌های کلان آموزشی است که خود موجب تضاد در برنامه‌ریزی و اجرای مؤثر سیاست‌های آموزشی خواهد شد. درمجموع، این چالش‌ها مانع تحقق اهداف کلان نظام آموزشوپرورش می‌شوند و نیاز به توجه جدی به سند تحول بنیادین را بیش‌ازپیش نمایان می‌سازند.
برای تحقق اهداف سند تحول بنیادین در نظام آموزشوپرورش، ضروری است که رویکرد بودجه‌ریزی تغییر کند؛ به‌جای تخصیص ردیف مستقل به این سند، باید بودجه‌ریزی به‌طورکلی بر اساس مفاد و اهداف آن انجام شود و تمامی بخش‌های آموزشوپرورش متناسب با راهبرد‌ها و محور‌های سند تحول تأمین مالی شوند. همچنین، با توجه به نیاز‌های واقعی و اهداف پیش‌بینی‌شده، بودجه اختصاص‌یافته به سند تحول باید حداقل به ۲/۶ همت افزایش یابد تا امکان اجرای کامل و مؤثر آن فراهم شود.
مرکز بسیج دانشجویی دانشگاه فرهنگیان یکی دیگر از نکاتی که متذکر شده، این است که با توجه به اهمیت آموزشوپرورش به‌عنوان زیربنای پیشرفت کشور و نقش آن در تربیت نسل آینده، باید بودجه این وزارتخانه به‌طور دقیق و متناسب با نیاز‌ها و اهداف تعیین شود. در لایحه ۱۴۰۴، میزان بودجه اختصاص‌یافته به وزارت آموزشوپرورش ۸/۳ همت (هزار میلیارد تومان) تعیین‌شده است؛ درحالیکه بر اساس برآورد‌های واقعی، حداقل بودجه موردنیاز ۵۲/۷ همت است.
بدون تردید افزایش بودجه آموزشوپرورش از منابع پایدار، یکی از راهکار‌های کلیدی برای تأمین مالی مؤثر و پایدار این بخش حیاتی است. تخصیص سهم بیشتری از درآمد‌های پایدار دولت، ازجمله مالیات‌ها و عوارض، به آموزشوپرورش می‌تواند به بهبود کیفیت آموزشی، توسعه زیرساخت‌ها و تأمین نیاز‌های واقعی دانش‌آموزان و معلمان کمک کند. این رویکرد نه‌تنها موجب افزایش منابع مالی لازم برای اجرای برنامه‌ها و طرح‌های آموزشی خواهد شد، بلکه به ایجاد ثبات و استمرار در تأمین مالی نیز منجر می‌شود. بدین ترتیب، با بهره‌گیری از درآمد‌های پایدار، می‌توان به اهداف بلندمدت نظام آموزشی کشور دست‌یافت.
بررسی بودجه وزارتخانه آموزشوپرورش در سال‌های اخیر نشان می‌دهد که نا ترازی و کمبود بودجه به‌طور مداوم به‌عنوان یک چالش اساسی وجود داشته است؛ درحالیکه این مسئله در سایر دستگاه‌های دولتی به این شدت مشاهده نمی‌شود. مرکز بسیج دانشجویی دانشگاه فرهنگیان معتقد است: نا ترازی بودجه آموزشوپرورش ناشی از عدم تخصیص کافی منابع مالی نسبت به نیاز‌های واقعی این بخش و مقایسه آن با سایر دستگاه‌هاست که به‌ویژه در سال‌های اخیر به‌وضوح نمایان شده است. این مسئله ضرورت بازنگری در اولویت‌های بودجه‌ریزی و تخصیص منابع پایدار به آموزشوپرورش را به‌عنوان یک اولویت ملی ایجاب می‌کند. برای مقابله با
نا ترازی، افزایش سهم آموزشوپرورش از درآمد‌های عمومی و اختصاصی ضروری است. همچنین، لازم است دولت و مجلس با ارائه برنامه‌های شفاف و عملیاتی، پاسخگوی جامعه در خصوص اقدامات خود برای رفع این نا ترازی و تأمین اعتبارات موردنیاز باشند.
کارشناسان حوزه آموزش همواره در گفت‌و‌گو با «رسانه‌ها» این نقد را مطرح کرده‌اند که «شواهد متعددی نشان می‌دهد تخصیص و تأمین بودجه آموزشوپرورش نامتناسب است و کفاف هزینه‌های اصلی و غیرقابل‌اجتناب را نیز نمی‌دهد، اما سؤال مهم این است که ریشه این وضعیت در کجاست؟ و سهم هر یک از نهاد‌های دخیل در فرآیند تدوین و تصویب بودجه به چه میزان است؟ حوزه ستادی آموزشوپرورش به‌عنوان پیشنهاد‌دهنده بودجه، سازمان برنامهوبودجه به‌عنوان تجمیع کننده و تعدیل‌گر پیشنهاد بودجه دستگاه‌ها و تدوین‌کننده لایحه بودجه کشور و مجلس شورای اسلامی به‌عنوان تصویب‌کننده نهایی بودجه هر‌کدام نقش قابل‌توجهی در این فرآیند دارند. اما اینکه نقش اصلی و محوری بر عهده کدام‌یک از این سه بخش است، سؤالی است که نیاز است به پاسخ آن بیندیشیم.»
به باور کارشناسان، «نگاهی به وضعیت بودجه آموزشوپرورش در دوره‌های مختلف نشان می‌دهد که مشکل بودجه ناکافی آموزشوپرورش یک مسئله مشترک در تمامی دولت‌ها و مجلس‌ها بوده است و اگر احیانا گشایش اندکی در برخی دوره‌ها رخ‌داده است ناشی از قدرت و روابط شخصی وزیر با متولیان بودجه یا رئیس دولت بوده است و تأمل در فرآیند تدوین و تصویب لایحه بودجه نشانگر غلبه فرهنگ چانه‌زنی و تقدم روابط بر اولویت‌های ملی است که متأسفانه در این فرآیند نادرست سهم آموزشوپرورش به‌تناسب جمعیت تحت پوشش آن همواره کمتر از میزان استحقاق بوده است.»
حجت‌الله بنیادی، پژوهشگر آموزش: تکرار خطا‌ها و نواقص بودجه سال‌های قبل در بودجه سال آینده
امسال هم وضعیت از این قاعده کلی مستثنی نیست و حجت‌الله بنیادی، پژوهشگر آموزش درباره بودجه سال آینده این وزارتخانه، نکات مهمی را در قالب یادداشت، برای «روزنامه رسالت» به رشته تحریر درآورده که در ادامه ازنظر می‌گذرانید.
لایحه بودجه مهم‌ترین سندی است که نشان می‌دهد هر دستگاهی به چه میزان به تحقق اهداف، تکالیف قانونی و برنامه‌های خود توجه دارد. اما در لایحه بودجه آموزشوپرورش ارتباط مشخص و شفاف میان اهداف و تکالیف قانون برنامه هفتم و سند تحول بنیادین دیده نمی‌شود و خطا‌ها و نواقص بودجه سال‌های قبل در آن تکرار شده است.
نقاط قوت و ضعف بودجه ۱۴۰۴
از نقاط قوت لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ کل کشور، رشد بیشتر اعتبارات هزینه عمومی و متفرقه آموزشوپرورش نسبت به تعداد زیادی از وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها است. درحالیکه اعتبارات (عمومی- هزینه‌ای) تعداد زیادی از وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها دارای رشد منفی و کاهش اعتبارات نسبت به سال گذشته بوده‌اند، رشد ۴۶ درصدی اعتبارات هزینه‌های عمومی و متفرقه آموزشوپرورش نسبت به رشد ۳۱ درصد کل اعتبارات هزینه عمومی و متفرقه دولت نشان‌دهنده توجه بیشتر دولت به حل مسائل و پیشرفت آموزشوپرورش است. رشد کل اعتبارات هزینه عمومی (بدون متفرقه) مطابق ارقام مندرج در جدول (۷) لایحه ۱۴۰۴ وزارت آموزشوپرورش در سال ۱۴۰۳ حدود ۱۳ درصد بوده که در سال ۱۴۰۴ به ۴۲ درصد افزایش پیداکرده است. در لایحه سال ۱۴۰۴ بودجه آموزشوپرورش استان‌ها و اعتبارات تملک سازمان نوسازی مدارس رشد نسبتا قابل‌توجهی نسبت به سال قبل دارد که از نقاط قوت لایحه است. کاهش رشد اعتبارات برخی از بخش‌های ستادی و سازمان‌های وابسته که مأموریت آن‌ها ابهام دارد از محاسن لایحه ۱۴۰۴ است، اما در‌عین‌حال رشد اعتبارات برخی سازمان‌ها با‌توجه‌به عملکرد و نحوه ارائه خدمات آن‌ها از نقاط ضعف لایحه است. رشد اعتبارات هزینه عمومی حوزه ستادی وزارت آموزش در سال ۱۴۰۳ بیش از ۱۶۶ درصد بود که در سال ۱۴۰۴ به ۳۱ درصد کاهش‌یافته است. اعتبار عمومی سازمان استعداد‌های درخشان، در حالی با رشد بیش از ۱۱۷ درصدی از ۱۵۷ میلیارد تومان به ۳۴۰ میلیارد تومان افزایش‌یافته است که توزیع جغرافیایی این مدارس ناعادلانه است و افزایش اعتبارات این سازمان در چنین شرایطی و باوجود دریافت شهریه از دانش‌آموزان مغایر با عدالت آموزشی است.
رویکردهای نادرست در لایحه بودجه
باوجود اهتمام بی‌سابقه رئیس‌جمهور برای حل مسائل آموزشوپرورش و فرصت بی‌نظیری که به‌واسطه حضور مستقیم ایشان در جلسات متعدد برای آموزش و پرروش ایجادشده، ساختار بودجه این وزارتخانه همچنان غیرعلمی و نامناسب است. اعتبارات ادارات کل آموزشوپرورش استان‌ها در لایحه بودجه ۳۲۰ هزار میلیارد تومان است، درحالیکه برآورد و پیشنهاد وزارت آموزشوپرورش برای این ردیف ۴۷۶ هزار میلیارد تومان است. اختلاف ۱۵۶ هزار میلیارد تومانی میان برآورد وزارت آموزشوپرورش و سازمان برنامهوبودجه کشور نشان‌دهنده یک خلأ بزرگ و نبود ساختار و چارچوب شفاف علمی برای تدوین لایحه بودجه آموزشوپرورش است. نکته قابل‌تأمل اینکه هیچ از یک سازمان پژوهش‌های وابسته به آموزشوپرورش، سازمان برنامهوبودجه و مجلس شورای اسلامی در خصوص صحت یا عدم صحت روش برآورد و محاسبه اعتبارات و بروز اختلاف تقریبا ۵۰ درصدی میان برآورد این دو بخش دولت واکنشی نشان نداده و همانند سال‌های قبل در خصوص بررسی و شفاف‌سازی دلایل کسر بودجه و برآورد‌های نادرست اعتبارات وزارت آموزشوپرورش سکوت پیشه کرده‌اند. رویکرد نادرست دیگری که در لایحه بودجه ۱۴۰۴ نیز تکرار شده است، اختصاص یک ردیف مستقل برای اجرای سند تحول بنیادین آموزشوپرورش است. غافل از اینکه سند تحول چیزی غیر از اصلاح برنامه‌های جاری آموزشوپرورش از نظام تربیت‌معلم تا بودجه‌ریزی و از تدوین محتوا تا آموزش مجازی و ساختوساز مدارس نیست. لذا تنها راه اجرای سند تحول طراحی تمام برنامه‌ها و توزیع تمام اعتبارات بودجه بر مبنای اهداف و اولویت‌های سند تحول است که لایحه بودجه ۱۴۰۴ با آن بیگانه است و در سال آینده نیز اعتبار ردیف سند تحول به تحقق این سند کمکی نخواهد کرد و همانند گذشته برای فعالیت‌های کم نتیجه، شعاری و تشریفاتی صرف خواهد شد.
چشم‌انداز بودجه آموزشوپرورش در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس
مرکز پژوهش‌های مجلس نیز در گزارشی که بخش‌هایی از آن در رسانه‌ها منتشرشده، بودجه این وزارتخانه را موردنقد و بررسی قرار داده و نوشته است: «مجموع اعتبارات وزارت آموزشوپرورش در لایحه بودجه سال آینده به میزان ۴/۷۵۱/۲۵۴/۹۱۷ میلیون رالب است که از رشد ۶۷/۸۳ درصدی نسبت به بودجه سال جاری حکایت دارد.»
این گزارش در ادامه متذکر شده است که با این اعتبارات سهم آموزشوپرورش از بودجه عمومی دولت ۸/۸۲ است که کاهش آن نسبت به سال ۱۴۰۳ به دلیل تفاوت جمع مصارف بودجه عمومی دولت حاصل از یکپارچه‌سازی و لحاظ شدن برخی اعتبارات در سقف بودجه (فرا بودجه) نسبت به سال‌های گذشته است. البته علیرغم افزایش قابل‌توجه در بودجه سال آتی وزارت آموزشوپرورش، همچنان این اعتبارات پاسخگوی نیاز واقعی این وزارتخانه نبوده است. برآورد بودجه موردنیاز خود وزارت آموزشوپرورش در سال آینده، معادل ۷۹۵ هزار میلیارد تومان اعلام‌شده است. بنابراین رقم اختصاص‌یافته در لایحه، ۳۲۰ هزار میلیارد تومان با آنچه که وزارتخانه محاسبه کرده اختلاف دارد. بررسی بازوی پژوهشی مجلس نشان می‌دهد این اختلاف احتمالا خود را در پرداخت حقوق و دستمزد فرهنگیان در سال آینده نمایان می‌کند.
این مرکز در بخش دیگری از این گزارش عنوان کرده است که در ردیف‌های بودجه وزارت آموزشوپرورش، اعتبارات ساختوساز مدارس تحت تأثیر برنامه هفتم پیشرفت افزایش سه برابری داشته است، بااین‌وجود اعتبارات برآورد شده نسبت به تکالیف برنامه کمتر است و در این صورت نمی‌توان انتظار برآورده شدن آن‌ها را داشت. در لایحه بودجه ۱۴۰۴ همچنین مبالغی برای پاداش پایان خدمت بازنشستگان کل کشور و پرداخت دیون فرهنگیان بازنشسته ناشی از رتبه‌بندی معلمان در نظر گرفته‌شده است که هنوز تا پرداخت کامل مطالبات فرهنگیان ۲۲ هزار میلیارد تومان تفاوت دارد.
در ادامه این گزارش اشاره‌شده به اینکه اعتبارات ردیف «ادارات کل آموزشوپرورش استان‌ها» که درواقع حقوق و دستمزد معلمان سراسر کشور است، با افزایش ۴۷ درصدی به ۳۲۰ هزار میلیارد تومان رسیده. این در حالی است که برآورد این ردیف بر اساس استعلام به‌عمل‌آمده از وزارت آموزشوپرورش حدودا ۴۷۶ هزار میلیارد تومان است. این کم‌برآوردی گویای آن است که در سال آینده نیز همچون سال‌های گذشته پرداخت حقوق و دستمزد فرهنگیان به‌ویژه در ماه‌های انتهایی سال با مشکل و چالش مواجه بوده و نیازمند تخصیص مازاد است.
در لایحه بودجه سال آتی مجموعا ۸۵ هزار میلیارد تومان برای پرداخت پاداش پایان‌خدمت بازنشستگان کل کشور در نظر گرفته شده است که براساس اطلاعات دریافتی از سازمان برنامهوبودجه حدود ۶۲ هزار میلیارد تومان از این مبلغ ویژه بازنشستگان آموزشوپرورش است. تأمین تمامی مبلغ تخمین‌زده شده برای بازنشستگان آموزشوپرورش با‌توجه‌به مطالبات و نارضایتی انباشته‌شده ضروری است و از سویی با توجه به اینکه قانون برنامه هفتم پیشرفت به فرهنگیان رتبه‌های استادیار معلم و بالا‌تر اجازه می‌دهد ضمن دریافت پاداش بازنشستگی بدون اعمال فرآیند بازنشستگی خدمت خود را ادامه دهند، احتمال آن وجود دارد که حجم درخواست‌های دریافت پاداش پایان خدمت بیش از سال‌های گذشته باشد.
دیگر یافته‌های این گزارش حاکی از آن است که بودجه تملک دارایی‌های سرمایه‌ای سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس به ۳۲/۹ هزار میلیارد تومان رسیده که به معنای رشد ۱۷۷ درصدی (۲۱۱/۰۲۲/۶۸۷ میلیون ريال) است. همچنین اعتبارات «فعالیت‌های پرورشی و امور تربیتی دانش‌آموزان» با کاهش ۲۳ درصدی نسبت به سال گذشته از ۱۵/۲۰۱/۲۳۲ میلیون ريال (۱/۵ هزار میلیارد تومان) به ۱۱/۷۵۰/۰۰۰ میلیون ريال۲ (۱/۱ هزار میلیارد تومان) رسیده است. با این حساب سرانه فعالیت‌های پرورشی هر دانش‌آموز با احتساب جمعیت ۱۳/۵۱۳/۸۰۱ دانش‌آموزان مدارس دولتی به میزان ۸۶/۹۴۸ تومان خواهد بود. به نظر می‌رسد سازمان برنامهوبودجه بخشی از اعتباراتی را که هرساله به فعالیت‌های پرورشی اختصاص می‌یافت، در جدول ۹ (متفرقه اعمال نشده) به طرح نماد اختصاص داده است؛ و همچنین به طرح «بهداشت، سلامت و تربیت‌بدنی مدارس» چراکه ردیف مختص به این طرح، نسبت به سال پیش ۹۲ درصد افزایش پیداکرده است.
در بخش دیگری از این گزارش آمده که بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۴ در نسبت با قانون برنامه هفتم پیشرفت گویای آن است که هرچند مصوباتی که موجب تنظیم‌گری مالی بوده‌اند اعمال‌شده و به بخشی از تکالیف جزئی نیز اعتباراتی تخصیص‌یافته است، اما اعتبارات دستگاه‌ها متناسب با تکالیف و اهداف مندرج در برنامه هفتم نیست و این به معنای آن است که با احتمال بسیار زیاد تکالیف برنامه هفتم در حوزه‌هایی همچون نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس انجام‌نشده باقی خواهد ماند. همین وضعیت را می‌توان در خصوص تکالیف دیگری همچون افزایش ۲۵ درصدی ظرفیت دانشگاه فرهنگیان موضوع جزء ۲ بند ث ماده ۹۲ قانون برنامه هفتم پیشرفت به تصویر آورد. درمجموع می‌توان نتیجه گرفت که هرچند دولت به دنبال آن بوده است که برخی از احکام برنامه هفتم پیشرفت را در لایحه بودجه اعمال نماید، اما احتمالا به دلیل کمبود منابع مالی تنها موفق به پوشش برخی از جزئیات احکام و تکالیف مرتبط با تنظیم‌گری‌های مالی شده و در ایجاد بستر اعتبارات مالی برای اجرای احکام اصلی، ناموفق بوده است.
در این گزارش بیان‌شده که باوجودآنکه در بند «پ» ماده ۹۲ قانون برنامه هفتم پیشرفت دولت مکلف شده بود که «معادل کمک‌های تحقق‌یافته خیرین جهت تکمیل طرح‌های نیمه‌تمام آنان» را در لوایح بودجه منظور نماید، اما این اعتبارات اکنون به‌صورت کامل در لایحه دیده نشده است. بر اساس گزارش‌های اخذشده از سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس پیش‌بینی می‌شود که حداقل ۲۵ هزار میلیارد تومان برای انجام این تکلیف موردنیاز بوده است.
روند کاهشی مقدار بودجه تخصیصی از نگاه دانشگاه فرهنگیان
در این میان، مرکز بسیج دانشجویی دانشگاه فرهنگیان نیز بودجه آموزشوپرورش را آسیب‌شناسی کرده و خطاب به نمایندگان مجلس شورای اسلامی نکاتی را متذکر شده است.
به روایت این مرکز، روند تخصیص اعتبارات به آموزشوپرورش در سال‌های متوالی نشان‌دهنده نوعی کم‌توجهی به جایگاه بنیادین این حوزه است. در شرایطی که وزارتخانه با چالش‌هایی مانند کمبود نیروی انسانی، فرسودگی و… روبه‌رواست و نیازمند افزایش زیرساخت‌های کیفی برنامه‌های آموزشی است، بودجه اختصاص‌یافته نه‌تنها پاسخگوی این نیاز‌ها نیست، بلکه مقدار بودجه تخصیصی روند کاهشی را طی کرده است.
این مرکز با تأکید براینکه سند تحول بنیادین به‌عنوان یک سند بالادستی، باید محور اصلی تمامی سیاست‌ها و برنامه‌های آموزشی کشور باشد، نوشته است: بررسی بودجه اختصاص‌یافته به آن در لایحه بودجه ۱۴۰۴ نشان می‌دهد که تنها یک همت (هزار میلیارد تومان) برای سند تحول در نظر گرفته شده است؛ درحالیکه بر اساس برآورد‌های واقعی، حداقل بودجه موردنیاز برای اجرای این سند ۲/۶ همت است. عدم توجه به بند‌های سند تحول نیز ایراد دیگری است که بر لایحه بودجه ۱۴۰۴ وارد است. به‌عنوان‌مثال طبق هدف کلان ۲ فصل پنجم، ارتقای نقش نظام تعلیم و تربیت در رشد و تعالی کشور نیازمند تخصیص بودجه مناسب برای اجرای برنامه‌های فرهنگی و تربیتی است؛ درحالیکه در لایحه ۱۴۰۴، بودجه مربوط به امور پرورشی بسیار کمتر از نیاز واقعی برآورد شده است. کاهش نگران‌کننده بودجه فعالیت‌های پرورشی و تربیتی نیازمند بازنگری فوری است. بر اساس قانون بودجه ۱۴۰۳، اعتبارات این ردیف ۱/۵ هزار میلیارد تومان تعیین‌شده بود؛ اما سازمان برنامهوبودجه در لایحه ۱۴۰۴ تنها ۱/۱ هزار میلیارد تومان پیشنهاد داده است. این رقم نه‌تنها ۲۳ درصد کمتر از سال گذشته است، بلکه با پیشنهاد وزارت آموزشوپرورش (۱۸ همت) نیز ۹۴ درصد فاصله دارد.
این درحالیکه است که عدم توجه به برنامه‌های پرورشی و مسئله سند تحول بنیادین می‌تواند چالش‌های متعددی را به همراه داشته باشد. بی‌مهری به سند تحول به‌طور مستقیم بر کیفیت و اثربخشی نظام آموزشی تأثیر می‌گذارد. یکی از این چالش‌ها کندی در اجرای برنامه‌های تحول‌آفرین است که به دلیل عدم تخصیص منابع کافی، اهداف تربیتی و آموزشی مندرج در این سند محقق نمی‌شوند. همچنین، کمبود اعتبارات لازم منجر به کاهش کیفیت آموزشوپرورش می‌شود و این امر می‌تواند به افت سطح علمی دانش‌آموزان منجر گردد. علاوه بر این، اختصاص ردیف مجزا برای سند تحول به‌جای بودجه‌ریزی یکپارچه، نشان‌دهنده عدم همسویی بین بودجه‌ریزی و سیاست‌های کلان آموزشی است که خود موجب تضاد در برنامه‌ریزی و اجرای مؤثر سیاست‌های آموزشی خواهد شد. درمجموع، این چالش‌ها مانع تحقق اهداف کلان نظام آموزشوپرورش می‌شوند و نیاز به توجه جدی به سند تحول بنیادین را بیش‌ازپیش نمایان می‌سازند.
برای تحقق اهداف سند تحول بنیادین در نظام آموزشوپرورش، ضروری است که رویکرد بودجه‌ریزی تغییر کند؛ به‌جای تخصیص ردیف مستقل به این سند، باید بودجه‌ریزی به‌طورکلی بر اساس مفاد و اهداف آن انجام شود و تمامی بخش‌های آموزشوپرورش متناسب با راهبرد‌ها و محور‌های سند تحول تأمین مالی شوند. همچنین، با توجه به نیاز‌های واقعی و اهداف پیش‌بینی‌شده، بودجه اختصاص‌یافته به سند تحول باید حداقل به ۲/۶ همت افزایش یابد تا امکان اجرای کامل و مؤثر آن فراهم شود.
مرکز بسیج دانشجویی دانشگاه فرهنگیان یکی دیگر از نکاتی که متذکر شده، این است که با توجه به اهمیت آموزشوپرورش به‌عنوان زیربنای پیشرفت کشور و نقش آن در تربیت نسل آینده، باید بودجه این وزارتخانه به‌طور دقیق و متناسب با نیاز‌ها و اهداف تعیین شود. در لایحه ۱۴۰۴، میزان بودجه اختصاص‌یافته به وزارت آموزشوپرورش ۸/۳ همت (هزار میلیارد تومان) تعیین‌شده است؛ درحالیکه بر اساس برآورد‌های واقعی، حداقل بودجه موردنیاز ۵۲/۷ همت است.
بدون تردید افزایش بودجه آموزشوپرورش از منابع پایدار، یکی از راهکار‌های کلیدی برای تأمین مالی مؤثر و پایدار این بخش حیاتی است. تخصیص سهم بیشتری از درآمد‌های پایدار دولت، ازجمله مالیات‌ها و عوارض، به آموزشوپرورش می‌تواند به بهبود کیفیت آموزشی، توسعه زیرساخت‌ها و تأمین نیاز‌های واقعی دانش‌آموزان و معلمان کمک کند. این رویکرد نه‌تنها موجب افزایش منابع مالی لازم برای اجرای برنامه‌ها و طرح‌های آموزشی خواهد شد، بلکه به ایجاد ثبات و استمرار در تأمین مالی نیز منجر می‌شود. بدین ترتیب، با بهره‌گیری از درآمد‌های پایدار، می‌توان به اهداف بلندمدت نظام آموزشی کشور دست‌یافت.
بررسی بودجه وزارتخانه آموزشوپرورش در سال‌های اخیر نشان می‌دهد که نا ترازی و کمبود بودجه به‌طور مداوم به‌عنوان یک چالش اساسی وجود داشته است؛ درحالیکه این مسئله در سایر دستگاه‌های دولتی به این شدت مشاهده نمی‌شود. مرکز بسیج دانشجویی دانشگاه فرهنگیان معتقد است: نا ترازی بودجه آموزشوپرورش ناشی از عدم تخصیص کافی منابع مالی نسبت به نیاز‌های واقعی این بخش و مقایسه آن با سایر دستگاه‌هاست که به‌ویژه در سال‌های اخیر به‌وضوح نمایان شده است. این مسئله ضرورت بازنگری در اولویت‌های بودجه‌ریزی و تخصیص منابع پایدار به آموزشوپرورش را به‌عنوان یک اولویت ملی ایجاب می‌کند. برای مقابله با
نا ترازی، افزایش سهم آموزشوپرورش از درآمد‌های عمومی و اختصاصی ضروری است. همچنین، لازم است دولت و مجلس با ارائه برنامه‌های شفاف و عملیاتی، پاسخگوی جامعه در خصوص اقدامات خود برای رفع این نا ترازی و تأمین اعتبارات موردنیاز باشند.
نوشته آسیب‌شناسی بودجه ۱۴۰۴ آموزشوپرورش اولین بار در روزنامه رسالت. پدیدار شد.
source