اردن در میانه بحران‌های گوناگون1

مترجم: زهرا  کریمی2:به‌تازگی کتاب «دورمانده از توسعه؛ خودی‌ها و غیرخودی‌ها در جهان عرب» از سوی کتاب شرق منتشر شده است. این کتاب نشان می‌دهد که تقسیم جامعه به اقلیتی برخوردار (خودی‌ها) و اکثریتی محروم از منابع مادی و امتیازات مختلف (غیرخودی‌ها) مانع بزرگی بر سر راه توسعه کشورهای عربی بوده است. در مقاله پیش‌رو، چالش‌های اقتصادی کشور اردن مورد بررسی قرار می‌گیرد. در سال‌های دهه 2000 میلادی میزان بدهی دولت اردن دو برابر شد ولی به این مسئله چندان توجه نشد، زیرا نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی، به دلیل رشد اقتصادی به نصف کاهش یافته بود. با کاهش نرخ رشد اقتصادی، نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی به بیش از دوبرابر افزایش یافت. بخش خصوصی با رکود مواجه شد و شرایط اجتماعی رو به وخامت گذاشت. برنامه‌های اصلاحی که هدف آن کاهش بدهی دولت و تحقق توسعه پایدار و فراگیر بود نتایج مورد انتظار را در پی نداشت. اردن با چالش‌های جدی داخلی و منطقه‌ای مواجه است. برای مقابله با بحران اقتصادی، اردن باید مدیریت کلان اقتصادی را بهبود ببخشد، بودجه دولت را تحت نظارت قرار دهد، رشد بخش خصوصی را تسریع کند و توسعه انسانی را شتاب بخشد، در عین حال تور ایمنی اجتماعی کارآمدتری را ایجاد کند. تولید ناخالص داخلی سرانه واقعی اردن امروزه مشابه 40 سال پیش است. در حالی که بدون شک عوامل خارجی تأثیر منفی بر عملکرد اقتصادی این کشور داشته ولی مدیریت ضعیف کلان اقتصادی و سرمایه‌گذاری اندک بخش عمومی و سهم پایین امور اجتماعی در هزینه‌های دولت نقش مهمی در این عملکرد نامناسب داشته است. در این مقاله راهکارهایی برای کاهش بدهی سنگین دولت، تسریع آهنگ توسعه‌ بخش خصوصی و بهبود پیامدهای اجتماعی ارائه می‌شود. اردن، به صورت تاریخی به انتقال درآمد کارگران و کمک‌های بین‌المللی، حمایت‌های مالی و جنسی کشورهای عرب صادرکننده نفت در منطقه خاورمیانه وابستگی داشته است. پس از سقوط قیمت جهانی نفت در اوایل دهه 1980 و در پی آن بروز رکود اقتصادی، اردن به اعمال سیاست‌های انبساطی متوسل شد که به افزایش بی‌سابقه بدهی‌های دولت و بروز بحران بدهی در سال 1989 منجر شد هر چند این بحران کنترل شد ولی نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی در سال 2000 به صد درصد رسید. پس از آغاز جنگ عراق با کویت در سال 2003، اقتصاد اردن رونق قابل توجهی را تجربه کرد و نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی در سال 2009 به 60 درصد کاهش یافت. ولی این رونق دوام چندانی نداشت. کاهش نسبت بدهی دولت صرفا ناشی از افزایش تولید ناخالص داخلی اردن بود و نه کاهش میزان وام دریافتی این کشور: در فاصله سال‌های 2000 تا 2010 میزان بدهی‌های دولت دوبرابر شد و از 6.5 میلیارد دینار به 12.5 میلیارد دینار رسید.

 شوک‌های خارجی مانع از بهبود اوضاع بوده ولی سیاست‌های داخلی نیز مناسب نبوده است

پایان رونق اقتصادی سال‌های دهه 2000 با بروز بحران مالی جهانی در سال 2008 هم‌زمان شد و پس از آن ناآرامی‌های «بهار عربی» در سال 2011، قطع صادرات گاز مصر به اردن در زمستان 2013/2012، سرازیرشدن سیل پناهندگان سوری در جنگ سوریه و عراق در پی ظهور داعش، همه‌گیری کووید 19 از اوایل سال 2020 و بحران غذا و سوخت در دو سال اخیر در اثر جنگ روسیه با اوکراین در آغاز سال 2022 پی‌درپی اتفاق افتاد. در سال‌های دهه 2010، نسبت بدهی دولت اردن به تولید ناخالص داخلی مجددا افزایش یافت و در سال 2019 به 97 درصد و در سال 2022 به 115 درصد رسید (صندوق بین‌المللی پول 2023). از سال 1989 تاکنون بدهی‌های اردن به دلیل ناتوانی این کشور در بازپرداخت وام در 9 نوبت (بیش از دیگر کشورهای عربی) در سال‌های 1989، 1992، 1994، 1997، 1999، 2002، 2012، 2016 و اخیرا در سال 2020 تمدید شده است (مزارعی 2023). در سه دهه گذشته هیچ‌گاه بودجه دولت متوازن نبوده است.

نمودار 1. شاخص‌های کلان اقتصادی 21-2009 (برحسب دلار)؛ نسبت سرمایه‌گذاری به تولید ناخالص داخلی (درصد)؛ شاخص برای سال 2009=100

منبع: زاناتوس و سیف (2023) براساس داده‌های بانک مرکزی اردن، اداره آمار؛ صندوق بین‌المللی پول، مجمع راهبردی اردن، سازمان تأمین اجتماعی و بانک جهانی.

تصویری از شاخص‌های کلیدی کلان اقتصادی از اواخر دوران رونق اقتصادی سال‌های دهه 2000 در نمودار یک ارائه شده است. همان‌گونه که در نمودار مشاهده می‌شود هزینه‌های دولت نه فقط به دلیل بازپرداخت اصل و بهره بدهی‌ها بلکه در اثر افزایش حقوق کارکنان و مستمری بازنشستگان روندی صعودی داشته است. روند صعودی هزینه‌ها با سقوط سرمایه‌گذاری به نصف و تنزل درآمد سرانه به میزان 25 درصد همراه بوده است (نمودار 2).

 مدیریت ضعیف کلان اقتصادی

گذشته از ملاحظات تاریخی، دلیل دیگر وضعیت نامناسب اقتصاد اردن ناشی از آن است که در یک دهه رونق اقتصادی، پیش از بهار عربی «زمانی که هوا آفتابی بوده پشت‌بام ترمیم نشده است». نه به این خاطر که چنین خواستی وجود نداشته، بلکه به این سبب که طرح‌های ارزشمند ارائه‌شده به‌صورت سازگار یا تمام و کمال اجرا نشدند. یکی از این برنامه‌ها «چشم‌انداز 2025» بود که در سال 2014 مطرح شد. هدف «چشم‌انداز 2025» بازسازی اقتصاد و کاهش کسر بودجه، بی‌کاری و فقر در طول اجرای سه برنامه توسعه بود. اولین برنامه باید در سال 2018 به اتمام می‌رسید ولی پس از تغییر دولت در سال 2016 کنار گذاشته شد. برنامه «مشوق‌های اقتصادی» با هدف مشابه «چشم‌انداز 2025» در سال 2017 ارائه شد ولی این برنامه نیز عمری کوتاه داشت و پس از تغییر دولت در سال 2018 فراموش شد. بعد «ماتریس اصلاحات» (2024-2018) مطرح و با حمایت‌های جدی خارجی همراه شد. اجرای این برنامه رسما در سال 2020 اندکی پیش از تغییر دولت آغاز شد (اردن از سال 2009 هشت نخست‌وزیر و چندین کابینه عوض کرده است). در ژوئن سال 2022 برنامه جدید «مدرن‌سازی اقتصادی و چشم‌انداز 2033» ارائه شد. برنامه مهم دیگر «راهبرد اشتغال ملی 20-2011» بود (سازمان جهانی کار 2015). هدف از این برنامه کاهش شکاف میان اشتغال در بخش‌های عمومی و خصوصی، مدیریت بهتر مهاجرت نیروی کار و تأکید بر ضرورت ایجاد کار شایسته، افزایش بهره‌وری و کاهش بی‌کاری از طریق حمایت از بخش خصوصی مولد بود. اگر این برنامه به سرنوشت دیگر برنامه‌های اصلاحی دچار نشده بود می‌توانست به کاهش بیکاری و افزایش درآمد خانوار منجر شود.

بخش خصوصی کم‌تحرک

علاوه بر مشکل ناتوانی در کاهش بدهی‌ها، اردن با چالش عملکرد ضعیف بخش خصوصی نیز مواجه است. اقتصاد این کشور مداوم به سوی فعالیت‌های با ارزش افزوده پایین‌تر حرکت کرده است. در ایجاد تنوع در ساختار اقتصادی موفقیتی حاصل نشده و بهره‌وری کاهش یافته است (مجمع راهبردی اردن 2018). سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی روندی نزولی طی کرده و میزان نوآوری پایین و در حال کاهش بوده است (زاناتوس 2022؛ مجمع راهبردی اردن 2023 الف) و آزادی اقتصادی و حاکمیت قانون تضعیف شده است (مجمع راهبردی اردن 2023 ب).

نتایج حاصل از پژوهش «اعتماد سرمایه‌گذار»3 نشان می‌دهد که درصد سرمایه‌گذارانی که فضای کسب‌وکار در اردن را مشوق فعالیت‌های اقتصادی نمی‌دانند، از 56 درصد در سال 2017 به 68 درصد در سال 2022 افزایش یافته است. در‌حالی‌که یک دهه پیش‌تر حدود 20 درصد از شرکت‌های اردنی جوان بوده و پنج سال و کمتر سابقه فعالیت داشته‌اند، این نسبت در سال 2019 به کمتر از 10 درصد کاهش یافته است. درصد شرکت‌های خصوصی دارای وابستگی‌های سیاسی در اردن بعد از تونس در جهان عرب دوم است و وضعیتی مشابه مصر دارد (زاناتوس و سیف 2023).

بخش‌های اجتماعی بحران‌زده

درآمد سرانه واقعی اردن در سال 2021 مشابه اواخر دهه 1970 است (نمودار 2). از سال 1992، نرخ بی‌کاری ثابت باقی مانده، در‌حالی‌که درآمد سرانه فقط در 15 سال از کل این 37 سال (تا سال2019) رشد مثبت داشته است. از پایان رونق اقتصادی در سال 2009 تا سال 2020 درآمد سرانه سالانه به‌طور متوسط 1.5 درصد و در کل به میزان 25 درصد کاهش یافته است. سرازیرشدن سیل پناهندگان و تداوم نرخ بالای زاد‌و‌ولد فقط نیمی از این کاهش را سبب شده است (زاناتوس و سیف 2023).

نمودار 2. تولید ناخالص داخلی سرانه (بر حسب دلار به قیمت ثابت) و نرخ بی‌کاری (محور سمت راست) 2021-1976

منبع: اداره آمار و شاخص‌های توسعه بانک جهانی

نرخ بی‌کاری بالا برای جوانان و زنان، مردان و میانسالان، کاهش درآمد خانوارها را تشدید کرده است. میزان مزد در بخش خصوصی در طول زمان افزایش چندانی نداشته، به جز درباره پایین‌ترین رده‌هایی که حداقل مزد را دریافت می‌کنند (که به نحوی حمایت اجتماعی محسوب می‌شود). به‌همین‌خاطر حداقل مزد از متوسط مزد سریع‌تر افزایش یافته است. ناتوانی دولت برای اعمال سیاست‌های مالی همراه با تلاش برای خصوصی‌سازی، دسترسی مردم به آموزش، بهداشت و درمان و حمایت‌های اجتماعی را محدود کرده است (کاوار و همکاران 2022). اردن در شاخص سرمایه انسانی بانک جهانی پایین‌تر از میانگین خاورمیانه و شمال آفریقا قرار دارد. با تداوم این شرایط بهره‌وری کسانی که پیش از همه‌گیری کرونا در اردن به دنیا آمده‌اند، زمانی که بزرگ شوند، 55 درصد وضعیت افرادی است که در شرایط مناسب بتوانند تحصیلات خود را تکمیل کنند و به امکانات بهداشتی و درمانی دسترسی داشته باشند (بانک جهانی 2020). در سال 2022، گزارش «مرکز عرب برای تحقیق و مطالعات سیاست‌گذاری»4 نشان داد که 77 درصد مردم اردن معتقدند که وضعیت اقتصادی کشور «بد» یا «خیلی بد» است. در همین سال گزارش سازمان بین‌المللی جمهوری‌خواهان نشان می‌دهد که حدود 40 درصد مردم اردن معتقدند که کشور «مسیر نادرستی را طی می‌کند» که این نسبت در مقایسه با سال 2020 به میزان 24 درصد افزایش یافته است.

چالش‌های فزاینده

برآورد تأثیر جنگ غزه بر اردن دشوار است، ولی آثار دیگر چالش‌ها بر اقتصاد اردن را می‌توان با اطمینان بیشتری ارزیابی کرد. چهار مشکل اصلی عبارت‌اند از انرژی، آب، بازنشستگی و محیط زیست. اردن واردکننده انرژی است و نوسانات قیمت و نااطمینانی ناشی از مسائل سیاسی در کشورهای همسایه، به‌ویژه مصر و اسرائیل، اردن را با چالش مواجه می‌کند. به‌علاوه شرکت ملی برق اردن با مشکل مزمن بهره‌وری پایین، کمبود مداوم برق و بدهی‌های انباشت‌شده دست به گریبان است. مشکل دیگر مربوط به بخش آب است. اردن از‌جمله کشورهایی است که دچار کمبود منابع آب هستند. منابع آب تجدیدپذیر این کشور به‌سختی دو‌سوم تقاضای آب مردم اردن را تأمین می‌کند؛ در‌حالی‌که منابع زیرزمینی دو برابر سریع‌تر از زمانی که برای بازیابی نیاز دارند، تخلیه می‌شوند. سازمان آب اردن با مشکل زیان‌های انباشت‌شده و بدهی‌های سنگین مواجه است. حل مشکل کمبود آب به سرمایه‌گذاری‌های هنگفت نیازمند است (صندوق بین‌‌المللی پول 2022). تأمین اجتماعی یکی دیگر از چالش‌های بزرگ اردن است که در سال‌های آتی جدی‌تر خواهد شد. اصلاحاتی که در پی منطقی‌کردن شرایط بازنشستگی بوده، نه‌تنها اجرا نشده؛ بلکه در عمل معکوس شده است. صندوق بین‌المللی پول (2023) برآورد کرده است که با در نظر گرفتن صندوق‌های بازنشستگی و سازمان تأمین اجتماعی نسبت بدهی‌های دولت به تولید ناخالص داخلی 25 درصد افزایش می‌یابد و از 88 درصد به 113 درصد می‌رسد. این نسبت از مجموع سهم آموزش، بهداشت و حمایت‌های اجتماعی در هزینه‌های دولت بیشتر است. صندوق بین‌المللی پول برآورد کرده است که هزینه‌های مرتبط با جلوگیری از گرمایش زمین در اردن حدود دو درصد تولید ناخالص این کشور است. تأمین مالی این هزینه‌ها در کوتاه‌مدت بسیار دشوار است؛ هرچند منافع بلند‌مدت زیادی دارد. براساس پیش‌بینی‌های صندوق بین‌المللی پول بدهی دولت اردن در دهه آینده روندی کاهشی خواهد داشت، ولی آهنگ کاهش پس از سال 2027 آهسته خواهد بود (صندوق بین‌المللی پول 2022). جنگ غزه نیز مشکل بزرگ دیگری است که تأثیری جدی بر وضعیت اقتصادی، اجتماعی و سیاسی اردن دارد (برنامه توسعه سازمان ملل 2023؛ بانک جهانی 2023).

سیاست‌های اقتصادی: آیا آینده متفاوت خواهد بود؟

اردن، با آگاهی از وضعیت کنونی و مشکلات پیش‌رو، در طراحی سیاست‌های مقابله با چالش‌ها و برنامه‌های توسعه بسیار فعال است. در سال 2022، سلطان عبداله دوم برنامه بلندپروازانه «مدرن‌سازی اقتصادی و چشم‌انداز 2030» را برای «تحقق توان بالقوه در راستای ساختن آینده اردن» مطرح کرد. آیا چنین برنامه‌هایی این بار سرنوشت متفاوتی خواهند داشت؟

چشم‌انداز آینده با نااطمینانی همراه است ولی قطعی است که نرخ افزایش بدهی اردن بیش از نرخ رشد اقتصادی این کشور است. در ماه آوریل سال 2023 اردن از اتحادیه اروپا وامی به ارزش 1.25 میلیارد یورو با نرخ بهره 7.5 درصد برای مدت پنج سال دریافت کرد. اگر رشد اقتصادی همچنان یک‌سوم نرخ بهره وام دریافتی باشد، همین وام توان بازپرداخت بدهی این کشور را به تحلیل می‌برد. این واقعیت که سهم بدهی‌های خارجی و بهره این وام‌ها در طول زمان روندی صعودی داشته، عامل نگرانی است. رشد اقتصادی اردن بسیار شکننده است؛ بی‌کاری بالاست و بخش اجتماعی وضعیت نامناسبی دارد. اردن باید تلاش کند که ایجاد توازن در بودجه (ریاضت اقتصادی) تأثیر منفی درخورتوجهی بر تقاضای کل نداشته باشد. در واقع تأثیر ایجاد توازن در بودجه بر وضعیت اقتصادی کشور نامشخص است. در کشورهایی که با مشکل نسبت بالای بدهی مواجه هستند، همانند اردن، توان سیاست‌گذاران برای بهبود وضعیت مالی دولت، بسیار اندک است. این کشورها باید روی تسریع آهنگ رشد اقتصادی تمرکز داشته باشند (مندوزا و اوستری 2008). همان‌گونه که در «برنامه مدرن‌سازی اقتصادی و چشم‌انداز 2030» تأکید شده، اردن باید از طریق حمایت از بخش خصوصی مولد، ارتقای توسعه انسانی و ایجاد تور ایمنی اجتماعی کارآمدتر، به‌صورت جدی به بهبود کیفیت حکمرانی و عقلایی‌کردن اقتصاد تمرکز کند و نه ضرورتا کاهش هزینه‌های دولت.

پی‌نوشت‌ها:

1- Jordan: navigating through multiple crises

by Zafiris Tzannatos and Ibrahim Saif

Jordan: navigating through multiple crises

2- عضو هیئت علمی دانشگاه مازندران

3- Investor Confidence Survey

4- Arab Center for Research and Policy Studies